Zigzag-kurs i dansk kulturpolitik

Mistillid og fordomme
Den 26. september 2009 bragte den satiriske klumme At Tænke Sig (ATS) på Politikens bagside en 'rapporttage' fra Ny Væmmelse Kommune. Kommunen med det lidet flatterende navn har valgt at satse stort på kunst, og har derfor bestilt en seks meter høj jernskulptur udformet af cykelstyr, udstødningsrør og pigtråd hos den anerkendte lokale kunstner og stenhealer Kukur Olafsson. 'Mit udgangspunkt har været at skabe et kunstværk, der peger ind i fremtiden og går i symbiose med Ny Væmmelses ambitioner som turist- og handelskommune […] fortæller kunstneren. Rapporttagen fortsætter i samme stil og slutter af med borgmesterens kommentar: 'Vi har brug for kunsten i vore bestræbelser på at få Ny Væmmelse på landkortet. Vi vil gerne vise omverdenen, at vi er en driftig, forandringsparat, fremtidsorienteret kommune, som ikke er bange for at skære på rengøringen i vore skoler og daginstitutioner for at skaffe et par millioner til et kunstværk, som byens borgere kan have glæde af i flere generationer fremover.'

Udsagnene i ATS viser ifølge Ahlberg hverken respekt for, hvad der foregår – eller tillid til, at der er substans i den kommunale forvaltning af kulturen. Under satiren eksisterer en generel holdning til kommunernes forvaltning af kulturpolitikken, som Ahlberg ser gøre sig gældende i både medier, folketinget og blandt kulturelitens debattører. I praksis er denne holdning, ifølge Ahlberg kommet til udtryk i kommunalreformen, hvor et underliggende formål har været at styrke statens styringsredskaber i forhold til bl.a. kommunernes forvaltning af kulturen.

Egnsteatre som eksempel
Fra 2003 til 2009 har der fra ministerielt hold, være ikke mindre end otte skift i finansieringsmodellen for egnsteatrene.

Der har været forslag om forsøgsvis at lægge de statslige teaterpenge ud til amter og kommuner i fællesskab og det har været forslået at afskaffe alle automatiske refusionsordninger og lægge driftsstøtten på alt teater ud til kommunerne. Det har desuden været forslået at ændre egnsteaterstøtten fra en automatisk refusionsordning til en rammestyret refusionsordning, hvor midlerne skulle prioriteres af Kunstrådets Udvalg for Scenekunst.

Derudover har der været nedsat en arbejdsgruppe til at kigge på egnsteatrene. Gruppen forslog, en ordning med konsulenter, der skulle vurdere egnsteatrene, og hvor teatrene blev knyttet til de nye regioner. Det var desuden centralt i arbejdsgruppens anbefalinger at undgå en rammestyring. I finansloven for 2007 blev nogle af arbejdsgruppens anbefalinger om en central konsulentordning fulgt, men regeringen og Dansk Folkepart indgik samtidig, modsat arbejdsgruppens anbefalinger, en aftale om rammestyring på egnsteaterområdet. Senere på året blev det besluttet at fastholde refusionen i 2008 på 50%.

Tom Ahlberg konkluderede i sit oplæg, at status anno 2009 er, at egnsteatrene har fået en rammestyret refusionsordning, med en væsentlig lavere refusion end tidligere (ca. 40%). Ahlberg påpegede ligeledes, at der under det noget kringlede forløb med egnsteatrene, fra alle sider af det politiske spekter, blev udtrykt mistillid til egnsteatrenes kvalitet, uden at den manglende kvalitet dog nogensinde er blevet påvist.

Status i forhold til egnsteatrene er således ifølge Ahlberg, at den mistillid, der eksisterer hos dagsordensættere og beslutningstagere i praksis har bidraget til, at området er blevet beskåret og den økonomiske styring centraliseret.

Tørre tal
For at anskueliggøre, hvorvidt der er hold i mistilliden til kommunernes forvaltning af kulturmidlerne, havde Ahlberg kigget nærmere på de kommunale kulturbudgetter – herunder bl.a. på biblioteksområdet.

I forbindelse med vedtagelsen af den nye bibliotekslov i 2000 blev det besluttet at øge det kommunale bloktilskud til biblioteksområdet begyndende med 20 mio. kr. årligt i 1999 til 80 mio. kr. årligt i 2003. Bloktilskudsforøgelsen holdt frem til 2002, men har siden været faldende, hvilket ifølge Ahlberg gentagne gange har ført til Christiansborg-udtagelser om, at bloktilskud til kultur bør have en slags hegnspæle, så kommunalpolitikerne ikke bruger pengene til alle mulige andre formål (Citat fra oplæg).

Implicit ligger der i de refererede Christiansborg-udtalelser en opfattelse af, at kommunerne fristes til at spare på kulturen til fordel for andre velfærdsydelser. Ahlberg konkluderede, at den underliggende kritik fra Christiansborg er, at kommunerne, modsat staten, ikke evner at prioritere på kulturområdet.

For at synliggøre hvorvidt denne tendens gør sig gældende i praksis tog Ahlberg fat i Danmarks Statistiks opgørelse over kommunernes kulturudgifter.

Note: Tallene er pristalsregulerede ud fra Kommunernes Landsforenings pris- og lønskøn. Der er tale om faste priser begyndende med år 2000. 2006-2007-bjælken illustrerer kommunalreformen. Tal før og efter reformen er i princippet usammenlignlige, da finansieringskilden for fx en række teatre skiftede fra kommuner til stat.
(Noter fra Tom Ahlbergs oplæg).

Langt størstedelen af budgetændringerne fra 2006 til 2007 skyldes ændret opgavefordeling mellem kommuner og stat. Men da folkebibliotekerne kun i mindre grad blev påvirket af kommunalreformen, kan faldet fra 2006 til 2007, ifølge Ahlberg, kun forklares som værende egentlige besparelser.

Tabellen illustrerer, at biblioteksbudgetterne steg indtil 2002 og siden har været i konstant fald. Modsat steg alle øvrige områder fra 2000 til 2006, og samlet set steg kommunernes kulturudgifter med 10% i perioden.

Data til nedenstående figur havde Ahlberg ligeledes hentet fra Danmarks Statistik. Figuren illustrerer udviklingen i de kommunale kulturbudgetter de to første år efter strukturreformen.


Faste priser, indeks 100=2007. Kilde: Danmarks Statistiks budgettal for kommunerne.

Reelle prioriteringer
For Tom Ahlberg er konklusionen på baggrund af budgettallene (se figurer) klar. Der foregår rent faktisk en aktiv kulturpolitisk prioritering i kommunerne. Pengene fosser væk fra bibliotekerne – men de går ikke til børnehaver og trafikbump – de går til teatre, museer, musik og alt muligt andet, sagde han på konferencen og fortsatte; På bibliotekernes vegne kan man naturligvis være ærgerlig over budgetfaldet gennem det sidste tiår. På kommunernes vegne må man dog hævde, at der foregår en aktiv prioritering af kulturudgifterne, oven i købet med økonomisk pil opad i forhold til pristalsudviklingen (citat fra oplæg).

Med afsæt i budgettallene konkluderede Ahlberg, at denne tendens tegner et billede af, at der i virkeligheden er en langt større økonomisk dynamik i kommunernes prioritering af kulturudgifterne, end der det seneste tiår har været fra statens side. Ahlberg pegede på, at stigningen i de kommunale budgetter faktisk har været større end statens, hvis strukturreformens konsekvenser trækkes ud af sammenligningerne, og at staten reelt er havnet i en budgetfastfrysning, hvor alle hidtidige bevillinger sammenlignes krone for krone af interessenterne.

Udviklingen betyder ifølge Ahlberg, at de statslige udgifter er låst til pristalsregulering af tidligere års beslutninger, hvilket i praksis medfører, at ændringer kun kan lade sig gøre, hvis der er merbevillinger. Der eksisterer, altså ingen reel prioriteringsdiskussion, konkluderede Ahlberg.

Patch work-økonomien lever
Budgetstigningen på kulturområdet fra 2000 til 2006 har ifølge Ahlberg ligget i de mellemstore kommuner, og det er også her, han netop ser fordelene ved strukturreformen i form af større enheder, der har ballasten til at forankre og udvikle de kulturelle tilbud.

Ahlberg mener dog ikke, at Strukturreformen er kommet den patch work-økonomi til livs, som Strukturkommissionen lagde op til på kulturområdet, ved at pege på, at opgaverne skulle varetages af enten kommunerne eller af staten. Kommissionen pegede på at refusionsordninger og andre fælles finansieringsformer skulle ophøre.

Det er dog langt fra den tendens, som Tom Ahlberg mener, har gjort sig gældende i praksis. I stedet mener han, den grundlæggende mistillid til kommunernes forvaltning af kulturen, har været stærkt medvirkende til, at Strukturkommissionens anbefalinger langt fra er blevet fulgt og man i stedet har valgt at fortsætte, det han betegner som patch work-økonomien.

Afsluttende perspektivering fra kulturforvalterens udkigspost
Ahlbergs oplæg på kulturforvalterkonferencen ’Magt og Muligheder’ rejser flere interessante problematikker i forhold til arbejdet med kulturen i kommunerne. Den mistillid som Ahlberg ser som en tydelig tendens både i medierne, blandt meningsdannere og beslutningstagere rejser spørgsmålet om, hvorvidt vi som kulturforvaltere har været dygtige nok til at synliggøre området.
I forlængelse heraf rejser det spørgsmålet om, hvordan vi i givet fald kan blive bedre til at synliggøre området og placere det mere solidt indenfor de gældende magtdiskurser.

Ahlberg giver med sin analyse af de kommunale kulturbudgetter, en del af svaret. Ved at anskueliggøre udviklingen i kulturbudgetterne, og ikke mindst formidle konklusionerne, bidrager Ahlberg til at skrive kulturområdet ind i den økonomiske magtdiskurs og dermed nuancere debatten. I forlængelse heraf synes der også på andre områder indenfor kulturarbejdet at eksistere en række muligheder for at blive bedre til at tale sig ind i de gældende diskurser.

Den udvidelse af kulturområdet, som Ingelise Konrad skriver om i artiklen Hvem sætter kommunernes kulturpolitiske dagsorden?, og som handler om, at kulturen bliver koblet strategisk sammen med stadig flere områder fx økonomi, bosætning, integration, sundhed, er et eksempel på at stadig flere har fået øjnene op for kulturens mangeartede styrker. De ’nye’ måder at arbejde strategisk med kultur på åbner for ’nye’ muligheder for at påvise kulturens effekter og værdiskabende elementer og der igennem for mulighederne for i højere grad at påvirke meningsdannere og beslutningstagere.